瑞安市地处浙江省东南沿海，总面积1269.3平方公里，常住人口175万、户籍人口122万。今年初，我市部分乡镇行政区划进行了调整，由原来的5镇10街增加到2乡9镇12街，共910个行政村、18个居民区、28个社区。根据省人大常委会和温州市委有关文件精神，涉及行政区划调整的陶山、桐浦、马屿等8镇和芳庄、北麂等2乡，要提前启动新一届乡镇人大代表的换届选举工作；此外，市级人大代表和塘下镇人大代表换届选举工作也将于今年下半年全面展开。为了更好地谋划我市人大代表换届选举工作，本文将系统回顾2011年市镇人大代表换届选举工作的主要情况，梳理存在的问题，并根据今年面临的新情况、新问题，提出指导性的对策建议，以供决策参考。 一、2011年市镇人大代表换届选举工作的做法 2011年6至7月份，经省人大批复，涉及行政区划调整的陶山、湖岭、高楼、马屿4个镇提前进行了镇人大代表换届选举工作；10月下旬开始，市级人大代表和塘下镇同步换届，两个阶段的人大代表换届选举工作共依法选举产生了新一届的市人大代表376名，缺额6名（其中1名未选足，5名因贿选经市选举委员会审核确认当选无效），镇级人大代表665名，缺额34名。我们的主要做法是： （一）重视调研，掌握选情。由于2011年的换届选举是选举法修改后首次实行城乡同比选举人大代表，为此，市人大常委会十分重视选举前期的调研工作，分组到各镇街进行调查研究，并及时向市委提出了关于市镇两级人大换届选举工作的意见。各镇街在换届选举全面铺开前，也纷纷开展了调研，对代表资源分布情况及可能影响选举的各类因素进行了深入细致的排摸。通过扎实的调查研究，使基层一线的情况更明，选举工作的主动性更大、预见性更强，为合理分配代表名额、科学划分选区和配备指导力量打下坚实的基础。 （二）强化领导，健全网络。我们始终把整个换届选举工作置于同级党委的统一领导之下，把选举工作列入党委工作重要议事日程。在市委召开换届选举工作动员大会后，市人大常委会作出了关于换届选举工作的决定，依法设立市、镇选举委员会，选举委员会下设办公室，具体负责选举各阶段的工作。市和各镇街成立了换届选举领导小组，制定选举工作实施方案，就选举工作中涉及法律、政策方面的问题提出指导性意见。市选举委员会建立换届选举工作联席会议制度，妥善处理好各类新情况和新问题。市选举委员会编印换届选举《工作手册》和《宣传手册》，向各镇街派出换届选举工作指导组，各镇街也选派工作能力和责任心较强的干部联系各选区，在各工作阶段指导帮助选区开展工作。 （三）加强培训，广泛宣传。在换届选举各个阶段，市选委会适时召开选举培训会，定期交流情况，统一意见，部署任务。各镇街开展各类业务培训，为选举工作的顺利推进打下扎实的基础。将宣传工作贯穿于选举全过程，牢牢抓住宣传教育这个重点，做到早动员，广引导，突出“三贴紧”的要求，一是贴紧“法定程序”，针对选举工作各阶段特点，进行广泛的面上宣传发动；二是贴紧“选民特点”，向全体选民发出公开信，增强选民参选意识；三是贴紧“典型经验”，制订选举宣传工作方案、宣传提纲，注重典型报道，给各地选举工作提供借鉴。通过扎实有效的宣传教育，大大增强了选民的参选意识，激发了参选热情。据统计，市、镇人大代表选举的选民参选率分别为92.06%和88.45%，市、镇人大代表划分为224和483个选区，一次选举成功率分别为91.96%和95.65%。 （四）发扬民主，优化结构。切实把好代表“入口关”， 注重强调代表素质和结构，把代表群众利益、反映群众愿望、群众拥护的人选推荐为代表候选人，适当提高一线和妇女代表比例，降低领导干部代表比例。市人大常委会经过审查，提出三分之一左右的连任代表候选人，与组织部门协商后，交党委统一推荐。在推荐确定的初步代表候选人和正式代表候选人中，由选民十人以上联名推荐，均占总数的70%以上；在376名新当选的市人大代表中，由选民十人以上联名推荐的有243名，占总数的64.11%。成立代表候选人资格审查工作小组，严格初步候选人的审查机制，把不能推荐为代表候选人的“六种人”坚决排除在外。新一届市、镇人大代表的结构更趋合理，年纪更轻、文化程度更高：市人大代表中，工农代表比上届提高了7%，领导干部代表降低了3%，妇女代表与上届基本持平，连任代表占1/3；36岁至55岁的代表占84.08%，大专以上学历的占55.70%，比上届提高了4%。镇人大代表中，连任代表占7.26%，妇女占16.39%，非党占48.36%，大专及高职以上的占23.38%，36周岁至55周岁的占 75.63%。 （五）把握重点，依法办事。严格依照选举法和省实施细则办事，在选区划分、选民登记、提名推荐、酝酿协商和投票选举各个环节中，始终强调和把握法定程序和法定时间，确保换届选举工作依法有序进行。如部分选举委员会成员在被确定为正式代表候选人后，辞去选委会担任的职务；如在选区划分时体现“一个特点、二个原则、三个结合”，即村居与企事业分设选区，较好地保证领导、妇女、企业代表顺利当选的特点，坚持按照每一代表所代表的人口数应大体相等的原则和每一选区选举1-3名代表的原则（全市除了个别地方的选区大小相差较大外，大部分的镇、街、各系统的选区大小基本上还是大体相同的。特别是区划调整的四镇，及时调整以前换届选举时选区大小悬殊的情况），做到划分选区与代表结构的需要、历史惯例与地域分布等情况的三结合。如确定和分配代表名额的人口依据，一律以户籍人口数为基础，适当结合人口普查统计数；如进一步规范各个阶段的工作程序，制订选民登记办法、提名推荐代表候选人和确定正式代表候选人办法、选举办法、预选办法等四个文件；如制订关于破坏选举行为预防和查处工作的意见，对一些违反选举程序的行为及时予以制止和查处，这个意见得到了省人大常委会的肯定；如对统一的选举日要求提前或推迟的问题，我们严格实行请示批复制度，避免了个别选区随意提前或推迟选举。 二、人大代表换届选举工作存在的问题 换届选举将面临一些不容忽视的困难和问题，应引起高度重视。 （一）准确登记选民难。重登和漏登是选民登记过程中存在的主要问题。如陶山镇人口流动性较大，仅荆谷办事处，总人口2.5万，约有1.6万人在外经商。另外，陶山镇的企业都是以本地职工为主，企业选区和户籍所在地行政村选区重复登记的可能性很大。实行城乡同比确定代表名额后，机关选区偏小，代表名额减少，各单位之间竞争异常激烈。某建筑单位选民登记只增不减，已经离职的临时用工和已在户籍所在地登记的选民都进行重复登记，后来被其他单位举报予以核实删减。如人户分离的流动人口的选民登记，要做到“在现居住地一年以上并持有《浙江临时居住证》或者《浙江居住证》的人员，在取得户籍所在地选区的选民资格证明后，也可以在现居住地选区登记。户籍所在地的选举委员会可以为本地外出在同一户籍地的流动人口集体开具选民资格证明，但现居住地的选举机构主动联系户籍所在地选举机构确认流动人口的选民资格相当困难，一是持有两证的少，二是外省与我省的换届时间不同步，取得或确认选民资格证明较难，我市外来人口近78万，出现选民漏登和重登的数量较多。此外，一些地方工作人员的责任心不强，工作图方便，简单草率也是导致选民登记不准确的原因。 （二）科学划分选区难。部分选区大小相差比较悬殊，离每一代表所代表的人口数应大体相等的要求还有距离，一般是村居选区大，企事业学校机关的选区小。究其原因：一是地域分布相近，人口密集的村居合并组成选区会导致选区人口数偏高，如塘下、东山1个村就有近5000千人，每个村安排1名代表，代表名额数不够，2个村合并给1名代表名额，选区偏大但比较完整；如果仅考虑大体相同，一个村分割成两个单位，与别的村组合，显然不妥当。如锦湖街道把原潘岱街道所有的村划分为两个选区，每个选区都超过9000人以上，因为区划调整的原因潘岱的村不能和锦湖的村合并。二是企事业机关单独组建的选区一般偏小，而安排企业代表数较多。像塘下、莘塍经济发达地区，考虑到地方发展需要会多安排企业代表，加上领导干部代表放选,妇女代表一般都安排在企事业选区，以有利于当选。如果把领导干部和企业、妇女代表放在村居选区，或自然村和企事业合并的混合型选区，企事业的选民数远少于村的选民数，还可能受到村居宗族势力、家族势力等不正当竞争的影响，容易出现贿选、拉票现象，很难保证当选。所以这些选区虽小但必须要单独设立，综合考虑各方面因素，小选区没办法调大。选区划分的科学合理性关系到选举的成败，关系到代表结构和代表素质等要求的落实，建议选区划分一定要从实际出发，不搞一刀切一句话，循序渐进科学化。 （三）选举程序规范难。修改后的选举法对候选人与选民见面制度、流动票箱的管理、投票站的设立、选举大会的召开等内容作了进一步的规范，这些细节上的完善，符合民主发展的趋势，符合人民群众的期盼，但是在实际操作中不是很接“地气”，都需人财物的保障。如召开选民会议组织代表候选人与选民见面、召开选举大会组织选民集中投票、设立固定投票站等，大都需要按照每人几十元到上百元不等，给选民发放误工补贴，这将会给集体经济薄弱村造成经济负担。虽然新选举法规定，选举经费列入财政预算由国库开支，可实际操作中，各级政府对选举工作的财政补贴极其有限，难以全部负担选民的误工补贴，势必影响到参选率。还有外出人口比较多，委托选举工作量大，一人只能接受一至三人委托的法律规定，在实际操作中很难执行，有的家中外出人口多，按三托一找不到委托的人，建议法律增加选民接受委托投票的人数。 （四）结构比例实现难。修改后的选举法进一步强调了人大代表的广泛性和代表性，但是，竞争的激烈性导致真正一线代表、非党、妇女和专业代表当选难。从本届市人大代表结构来看，领导干部占25.26%（要求不超24%）、非中共党员占22.6%（要求35%左右）、专业技术人员占15.69%（要求25%左右）、妇女占13.82%（要求23%以上），离文件规定的比例还相差较远。领导干部代表闭会期间很少参加代表活动，但又占了很大部分的代表名额，基层人大工作者对此很有意见。 （五）贿选行为界定难。修改后的选举法十分重视对破坏选举行为的打击,在第十一章专门规定了对破坏选举行为的制裁，但是对贿选问题规定太原则，普遍反映难以界定。由于人大代表选举竞争不同程度地受到经济利益驱动，一些贿选、变相拉票等行为时有发生。由此带来了不正当手段拉票和贿选、变相贿选现象。从实际情况来看，直接采取金钱和实物贿赂选民的已不多见，贿选表现手段越来越隐蔽，形式趋于多样化，如事前承诺事后兑现的较多，企业老板以“误工补贴”的形式要求员工积极参加选举等等。由于贿选的隐蔽性，导致贿选认定难、举证难、查处难。 三、推进今年市乡镇人大代表换届选举工作的对策与建议 今年的市、乡镇两级人大换届选举工作涉及面广，工作量大，政治性、法律性、政策性都很强，要高度重视，周密部署，精心组织，切实做好换届选举的各项工作。 （一）加强领导，科学谋划换届工作。一要统一思想认识。市镇人大换届选举工作政治性、法律性、程序性强，加之时间紧、任务重、要求高，全市各地要把这次市镇人大换届选举工作作为当前最为重要的政治任务，进一步加强党的领导，切实增强使命感和责任感，依法有序开展好换届选举的各项工作。二要全面落实责任。中央及省市文件要求，地方各级党委对市镇人大换届选举工作负领导责任，市人大常委会负组织责任，党委纪检机关负监督责任，组织、宣传、统战、政法等各部门各负其责，确保换届选举工作在党委的集中统一领导下依法有序进行。三要及时出台政策。在认真贯彻上级文件精神的同时，市人大常委会要结合我市实际，制定出台关于做好全市市镇人大换届选举工作的意见，明确本次换届选举工作的基本原则、时间安排和工作步骤等，尤其要针对基层普遍反映的新情况、新问题，提出具体指导意见，确保选举工作依法有序进行。 （二）精心组织，加强选举全程指导。一要完善组织架构。市级层面要依法设立选举委员会，建议由人大、组织、宣传、统战及其他相关部委局办负责人组成，街道成立选举工作小组作为市选举委员会的派出机构，镇级选举委员会经实践检验仍建议由乡镇人大主席担任主任，市、镇两级选举委员会主持本级代表选举工作，统筹办理选举各项事务。二要深化联系指导。市人大常委会要切实加强对选举工作的指导，适时成立换届选举工作指导组，由市人大常委会正副主任带队，经常性地深入各选区开展监督指导，掌握全市面上选情，重点盯紧选民登记、选区划分、代表结构、投票选举等四个关键环节。三要强化业务培训。从我市情况看，人大干部中从未参与换届选举工作的新手较多，针对新手上路与选举程序性强之间的矛盾，市人大常委会要及时加强对基层选举工作人员的业务培训和指导。 （三）审查前移，源头把好代表素质。一要提前掌握代表资源。在选举前，市、乡镇人大应深入社区、村居、企业进行调查摸底，广泛听取群众的意见和建议，及时了解和掌握群众公认政治素质好、能热心为民办事、社会活动能力强的人员信息，特别要注意掌握一线工人、农民、妇女以及专业技术人员的代表资源，在此基础上统筹安排，拟定组织提名推荐代表候选人的总体方案，为优化代表结构赢得主动。二要严把候选人“入口关”。 建立健全代表选前“四审一考察”机制，具体是选区初审：选区工作小组发挥驻村干部、村两委成员了解村情民意的优势，认真核实候选人的身份，防止代表“带病入选”。部门联审：由法院、检察、公安等部门组成联合审查组，根据各自职能分别对代表候选人进行专门审查，形成联审意见。选举委员会会审：市、乡镇选举委员会对推荐提名的初步候选人在资格条件等方面进行再把关，审查候选人中各类代表的比例是否合理，注意把握“两升一降”的要求。党委严审：乡镇党委对候选人进行组织审查，对人选提名推荐中出现的拉票贿选、“暗箱操作”等不正之风和违法违纪行为“零容忍”。一考察则是党委组织部门要对代表候选人的政治素质等方面进行综合考察。三要重视做好老代表连任工作。市人大常委会要认真执行“连任代表一般应占代表总数的三分之一以上”的规定，提前进行代表履职情况分析，在此基础上，真正把群众基础好、履职能力强的代表作为连任人选向同级党委推荐，确保连选连任。 （四）依法办事，严格把握重点环节。一要严格选民登记。 严格依照选举法“三增三减”的规定，采取多种方式，做细做实选民登记和审查核对工作。加强对人户分离、挂靠户、集体户、拆迁户等情况的调查摸底，明确选民资格认定办法，有效杜绝错登、漏登、重登的现象。探索推进选民登记信息化建设，免去提供书面选民资格证明的繁琐程序，提高异地选民资格审查效率, 以信息化手段提高选民登记准确率。二要合理划分选区。严格贯彻执行选举法关于选区划分的规定，在上届换届选举名额分配和选区划分的基础上，以“大稳定、小调整”为原则，科学合理划分选区，便于市镇两级人大代表联系选民、开展活动、接受监督。特别注意要灵活运用技巧，把选区划分与优化代表结构紧密结合，如在妇女就业相对多的地区或行业单独划分选区或将两名具有候选资格的女性划分在一个“2选1”的选区, 都是比较有效的做法。三要依法规范投票方式。为改变投票站设立不规范、流动票箱过多等问题，各地要积极克服困难，确保全市以设立固定投票站为主、流动票箱为辅的方式组织选民投票。同时，要加强对委托投票的严格审核和有效把控，确保选举工作依法规范有序进行。 （五）严明纪律，确保选举风清气正。一要广泛宣传换届选举纪律。坚持教育在先、警示在先、预防在先，以湖南衡阳破坏选举案和四川南充拉票贿选案为反面典型，把破坏选举的惩治措施和法律责任宣传到位，不断强化干部群众的纪律意识和规矩意识。二要建立健全监督检查机制。针对目前贿选取证难、查处难的特点，市选举委员会要及时制定破坏选举行为的处置意见，细化贿选、拉票等破坏选举行为的界定标准、责任追究及处置程序。要建立健全人大、纪委、政法、信访等多部门组成的快速协调处置机制，制定应对和处置突发性事件的预案，从严从快打击贿选等破坏选举行为。三要严肃查处违法违纪行为。坚持抓早、抓小、抓现行，对违法违纪行为特别是贿选行为要“有报必查”、“露头就打”，做到发现一起、严查一起，始终保持打击违法违纪行为的高压态势。

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