工作队：一种国家权力的非常规运作机制 工作队：一种国家权力的非常规运作机制

2010-10-20

09:06

来源：?

《江苏社会科学》2010年第3期?

作者：

李里峰

核心提示： 内容提要：作为国家与乡村社会之间的新型中介机制和国家权力的非常规运作机制，工作队在土地改革运动中扮演了重要角色。

队的介入改变了村庄社区的权力结构，重塑了国家与乡村社会之间的关系，帮助党和国家实现了民众动员、精英监控、乡村治理的目标。

，这种做法又破坏了科层化党政机构的日常运作，增加了国家的统治成本，从而使运动式乡村治理模式难以长期维系。

词：工作队;土地改革;国家与乡村;社会运动式治理李里峰，

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内容提要：作为国家与乡村社会之间的新型中介机制和国家权力的非常规运作机制，工作队在土地改革运动中扮演了重要角色。

队的介入改变了村庄社区的权力结构，重塑了国家与乡村社会之间的关系，帮助党和国家实现了民众动员、精英监控、乡村治理的目标。

，这种做法又破坏了科层化党政机构的日常运作，增加了国家的统治成本，从而使运动式乡村治理模式难以长期维系。?

关键词：工作队;土地改革;国家与乡村;社会运动式治理

李里峰，南京大学政府管理学院副教授

210093

本文系教育部哲学社会科学研究后期资助项目(08JJD770099)、江苏省重点研究基地“公共事务与地方治理研究中心”重大项目的阶段性成果。

初稿曾提交第三届“中国青年政治学论坛”(天津，2008年11月)，承蒙北京大学政府管理学院朱天飚教授提出宝贵意见并惠寄相关资料，在此谨致谢忱。?

半个多世纪前的土地改革运动，实现了国家权力的实质性扩张、重塑了国家与乡村社会关系、发明了各种行之有效的动员和治理技术，从而为20世纪后半期中国的国家建设和乡村变迁奠定了坚实的基础。

过程中，工作队作为国家与乡村社会之间的一种新型中介机制和国家权力的一种非常规运作机制，始终扮演着重要角色[1].从各地各级的土改工作报告来看，几乎每一村庄的土地改革都是在工作队的直接参与和领导下进行的。

队以国家意志代理人的身份，在村庄社区内拥有至高无上的权力，并借助群众运动的方式帮助国家完成民众动员、资源汲取、精英监控等任务，实现乡村治理的目标[2].

中外学界在土地改革史研究领域已经积累了丰富的研究文献[3]，但就笔者所见，对土改工作队进行专门探讨者尚不多见，其中值得一提的是应星对工作队角色特征的分析，以及方慧容对工作队“权力式调查研究”的探讨[4].本文将在现有研究成果的基础上，以河北和山东省档案馆所藏的基层土改档案为主体资料，对华北土改运动中工作队的角色特征、权力属性及其与村庄社区的互动略作探讨，以期揭示中国革命进程中国家权力运作的一个侧面。?

一、工作队的构成和角色特征

在土改运动期间，上级党政组织主要通过两种渠道向村庄社区传达和贯彻自己的意志。

自下而上的渠道，主要是召集社区政治精英到分区或县统一开会，完成教育、汇报、检查、布置、交流等工作;二是自上而下的渠道，即上级干部直接进入村庄，参与社区管理、领导群众运动。

须以基层政治精英为中介来实现，对精英本身却难以实施有效监控，对村庄社区的控制和渗透也难以深入。

，向村庄社区派遣党政干部(工作队、团、组或个别干部)直接领导群众运动，就成为党和国家实施乡村治理的重要手段。

队对于加强上级党政组织与村庄社区之间的联络沟通，尤其是将上级对群众运动的安排和设计落实到村庄，发挥了至关重要的作用。?

土改工作队员的来源大致有三种情形：一是各级党、政、军、群机构的脱产干部，二是已完成土改村庄的基层干部和积极分子，三是事业单位、民主团体中的知识分子。

第一种工作队员来自党政官僚体系内部，是党和国家意志的忠实代表，往往在工作队中担负领导之责，工作方式往往也更为坚决、强硬而较少妥协性，有时会如上级所批评的那样，“越上级派来的干部越是包办代替”。

作成绩的考量下，他们有可能脱离地方实际，追求斗争的规模和激烈程度，从而在运动中产生各种偏差。

种工作队员通常是因为在本村土改运动中的出色表现而受到青睐，得以参加其他村庄(一般在邻近地区)的土改工作。

人属于基层政治精英，其权力与来自脱产干部的工作队员差别甚大，但他们对村庄基本情况的了解程度超出了后者，从而可能以其“地方性知识”在工作队中占据比较重要的地位。

种工作队员身处党政官僚体系之外，在工作队中一般并不掌握实权，大多从事调查、簿记之类的事务性工作。

相应，他们在运动中的态度和行为也比较低调，如一份文件所说，正因为他们“不是领导干部”，所以“真正成了下级干部和群众的助手”[5].

从领导关系来看，工作队既体现了各级党、政、军、群机构的联合(其成员来自各个不同的部门)，又实施一元化的领导(团队内部统一领导，并受上级党委指导)。

华东中央局曾经指出，工作团、队是“一定任务、一定地点、一定时间的突击队与发动群众的‘野战军’”。

突击队”，在一定时期自然有其特殊功效，尤其是在运动初期有助于打开局面;是“野战军”，便成为各级党政部门这些“正规军”的配合力量。

正因为其“突击”和“野战”性质，工作团、队无法替代常规组织来包揽一切。

中央局强调，“工作团和工作队的方式是可以采用的，但不是漫无目的与漫无限制的使用”[6].这里已经指出了工作队领导方式具有临时性、非常规性的限制。?

关于工作队在村庄社区的角色特征，曾有学者作了比较深刻的描述。

“使人紧张不安的调查者”，工作队在村庄社区进行“权力式的调查研究”，调查行为是对被调查者进行分类、鉴定和改造的基本依据，对被调查者的命运会产生决定性的影响。

“让人热泪盈眶的解放者”，工作队先是领导贫苦农民从汉奸、恶霸、地主、富农的剥削中解放出来，随后又使他们免受腐化、官僚的村干部的侵害，为国家的乡村治理和资源提取建构了基本的合法性。

“恩威并施的教育者”，工作队通过对官僚主义的性质定位和批评处理，“让群众所受的委屈之情在高层投射进来的阳光的照耀下烟消云散”。

“捉摸不定的庇护者”，工作队既凭借国家授权对代行治理之权的乡村精英予以保障和鼓励，又对他们形成强大的压力，使其更加忠顺地履行职责[7].?

工作队的这些角色特征，无疑为党和国家的乡村治理目标带来了诸多便利;但与此同时，以非常规的工作队取代常规的基层权力组织来实施乡村治理，却也大大增加了国家的统治成本。

所掌握的社会资源总量决定了统治成本的上限，其表现之一就是行政官僚队伍的规模是有限的。

部总数并不充裕的情况下，分区以上的部门工作制度与分区以下的工作队制度之间，势必会产生矛盾。

部分工作队员直接从基层村干中提拔外，工作队的主要来源是分区以上的各级党、政、军、群干部，这些人都担负着各个部门(如财政、民政、公安、统战等)相应的工作职责，从中大量抽调干部参加土改工作队，自然对该部门的工作带来不利影响。

情形在分区一级最为明显，因为来自分区各部门的工作队员人数最多。

、复查、整党等群众运动一开始，分区各部门的大多数干部都混合起来编入工作队，派到各个村庄担负运动领导之职，其原来的工作岗位便运作乏人。

委要他们做好土改整党工作，上级部门要他们做出部门工作的成绩。

党委觉得安心土改整党工作的干部，上级部门就批评他部门工作做得不好;上级部门觉得有成绩的干部，党委却觉得过于强调部门工作。

8]这种矛盾，正是非常规治理手段引起统治成本增加的后果之一。?

作为国家权力在村庄社区的代理人，工作队的关注点首先在于国家意志的实施，而非村庄社区自身的需要。

作队进村以前，党和国家对村庄的介入一般只限于方针政策的指导，至多是在听取汇报后作出指示，而工作队的进村则意味着国家力量对村庄日常生活的直接干预，势必打破原有的权威和秩序结构，使村庄内部的权力格局发生重大变化。

上级领导机构的设想，工作队在村庄拥有至高无上的权力，是村中各种事务的决策者、各种问题的解决者和各种纠纷的仲裁者[9].例如崖后村于1947年成立了“领导全村一切组织”的贫农团，但到1948年，生产救灾成为该地区的主要工作，“生救工作队”

进驻该村后，即以“强迫命令”为由将原村支书和村长罢免，另行选举“生救委员会”，并由生救会领导贫农团和农会。

基层权力结构显然是与党的阶级政策相抵牾的，工作队只因自己担负的主要任务是生产救灾，便将临时性的生救委员会置于贫农团和农会之上，完全打乱了村庄原有的权力结构[10].这表明，贫农团和农会在村中的权力不能与工作队的非常规权力同日而语，后者可以限制甚至剥夺前者的职权。?

工作队的介入，使村庄社区形成了如上图所示的权力结构。

不同方向的箭头代表着不同类型的权力关系：下行箭头表示领导，平行箭头表示控制，上行箭头表示监督。

群众组织主要发挥区分敌我阵营的功能，实际权力主要由工作队、贫农团、党支部和村政权这三类组织掌握。

队是代表国家权力进入村庄社区、负责发动群众和监控基层精英的临时性权力载体，在村期间对村庄事务拥有最高决定权;贫农团是以贫雇农为基础成立的阶级组织，在群众运动中因其阶级优势而获得领导权，凌驾于党政组织之上;党支部和村政权是共产党法定的村庄常规权力机构，在正常状态下本应担负管理乡村日常事务之责，但在群众运动中却备受限制和歧视[11].从科层组织到阶级组织再到工作队，其非常规的性质越来越强，所拥有的权限却越来越大，鲜明地体现出共产党在群众运动中以非常规权力去限制和监控常规权力的治理取向。?

二、工作队与村庄社区的互动

在土改期间的整党运动中，工作队的权力体现得最为充分，因为此时工作队(既通过其自身所作的决定，也通过对乡村民众的发动和引导)直接决定着基层政治精英的命运。

队依据自己对村庄形势的判断，甚至可以完全撇开原有的党支部、村政权等，从个别积极分子入手，另起炉灶，重建基层权力组织。

里曼等人笔下的五公村和韩丁笔下的张庄，工作队进村后都很快解除村干部的权力，由贫农协会接管，随即公开党员身份并对党员进行审查[12].这种做法得到了高层领导人的认可。

48年初，中共中央明确指出，如果某些支部确已为“坏分子”所统治或盘踞、无法进行改造，“就应解散这个支部”，上级领导者“就应超过该组织，直接动员群众，依靠贫农团、贫雇农小组及农会，领导土改与生产。

经过一个时期之后，重新吸收党员，建立支部”[13].在党和国家向其基层权力组织发起的战斗中，工作队是最忠实的代理人和执行者。?

但与此同时，整党又对工作队提出了更高的要求，因为整党会在短时间内形成基层政治精英与普通民众的对立，工作队必须承担协调、平衡之责，有时不免左右为难。

初期的基本策略通常是“委屈党员”以取悦群众，但是发展到一定阶段又须“纠正偏向”以团结党员[14].尤其是上级的政策倾向时常变动，更对工作队造成压力，担心因领导失当而招致上级的不满与批评。

工作队在运动的最初阶段虽然可以撇开基层组织直接发动群众，但是如何把握群众对基层精英开展批评斗争的尺度，却并非易事：“在整党过程中，特别是我们提出反右以后，干部思想上出现新的苦恼，就是既要发动群众，又害怕把群众发动起来后压制党员，既觉得躺倒的党员应该恢复情绪，又害怕把党员扶起来压制群众，左右为难，因此表现出犹疑性和党群关系上的调和性。

15]

工作队的到来，以及针对基层政治精英的整党运动，也在很大程度上重塑了村内的人际关系模式。?

每个人的言行举止都可能更直接、更强烈地影响到他人的地位和利益，村庄社区内部的社会关联变得异常强大，这对村庄政治的运作规则产生了巨大影响[16].一方面，村民会将他人在运动中的态度和行为作为村庄微观形势的一部分加以考虑，并据以作出自己的行为选择[17];另一方面，在不确定性增加的情况下，村民会不由自主地更加依赖工作队所代表的国家权力来保护自己的地位和利益。

鲁克夫妇笔下的河北十里店，当工作队发动群众来评议、审查党员干部时，干部们虽“对于自己的错误难以启齿，但他们知道工作队迟早会了解到这些问题的，而且很可能会从自己的冤家对头哪里听到歪曲了的故事”，因而宁愿在整党会议上自己进行反省[18].这正是工作队介入后村庄人际关系模式发生转变的表现。?

群众运动也是工作队本身接受考验和学习各种治理技术的重要契机。

队员进村之初并不总能得心应手，其工作常因各种障碍而难以开展。

于大家都是初次访问，没有经验也发生了不少偏向，有的满脑子整党思想，一见面就问对村干部的意见，老百姓不知道是怎么回事不敢说;有的光想了解一些村里有系统的大事，嫌老百姓琐碎光说自己的事，而心急烦躁;也有的进门之后见他家里喂着牲口，屋里有桌子椅子的摆设，悔恨自己找错了门，到了中农家里，应付几句回头就走，更引起这家的怀疑;也有的对老实贫雇嫌他知道的事少，说不出什么，而对能说会道的又怕他说的材料不可靠，左右为难。

19]冀南三地委对工作组的急性病提出批评：“谈话是盲目动员‘穷人要当家，组织贫农团’，群众要谈家长里短也不愿听，这样群众普遍知道我们是调查，甚至恐惧，结果无法深入，几天后只找到几个对象，还不亲密。

20]调查者和解放者的形象意味着由党和国家所赋予的强大权力，但是这种权力并不能确保工作队在村庄中畅行无阻，反可能导致与农民的疏远。

经过摸索和总结，工作队员们往往发现，开门见山地提出工作任务并非良策，而应该走门串户、帮忙干活、闲拉家常，以拉近和群众之间的距离[21].解决群众的燃眉之急、赢得群众的好感和信任，更是树立威信、顺利进入村庄社区的重要途径。

，秦家村有两名党员因生活困难要求退党，工作队员即动员干部给他们借粮，赢得他们的信任，打开了局面[22].黄赵村工作队入村后发现尚有80余亩土地未进行冬耕，即号召缺劳力、畜力的农户组织“插伙互助”，对“有劳力畜力而贪做买卖”者进行个别动员座谈，并针对群众希望搞副业的思想，发动党员帮助其“讨论销路办法”[23].值得注意的是，工作队在开展各种宣传工作时，往往站在农民的立场上说话，无论是土改、生产还是参军、支前，都不仅以国家利益、共产主义之类的宏大话语相号召，更要宣传其对农民自身的好处，体现出国家权力进入乡村社会时的自我调适。?

工作队在村中拥有最高权力，其自身文化素质和工作经验又常有欠缺，有时便难免出现对权力的滥用。

见的是所谓“工作作风”的不民主，如强迫命令、打骂群众等，更严重的则是直接以权谋私。

水村领导土改的分区干部高树森就是一例，村民反映，“谁给(跟)高接近，给烟抽、给酒喝、肉吃，就叫谁当代表”[24].完县有些村庄想着“把东西坚壁清野”，以免“区上要东西”，“杀人白闹两手血”[25].太行区曾对领导土改的分区以上干部“抓取群众斗争果实的恶劣现象”提出严厉批评，因为领导干部一“抓”，村干部积极分子多分果实的现象必将很难克服，其结果是“群众不满，运动停滞，地主挑拨，干部孤立”[26].个别村庄甚至发生工作队员逼死村中前任区干部的事件，造成全区村干部的恐慌[27].还有的工作队员直接卷入了村中的派别纷争，河北曲阳县南孝墓村、北水窦涧村即其例证[28].这表明，在原本相对封闭的村庄社区中，民众、精英和外部权威的互动实践会逐步形成“一套新的遭遇(外界)规则、支配(与被支配)技术和反抗策略”[29]，但这些规则和策略的形成，是一个不断冲突和融合的漫长过程。?

来自山东省阳信县的一份总结报告，描述了前后两个工作队同时介入村庄政治舞台而形成的权力互动格局。

报告系新工作队所撰，记载中难免偏见和不实之处，但因叙述极为详尽且提供了很多细节，从中仍可梳理出村庄权力更替的大致情形。

二张家系由大张家、小张家、罗家、杨家四个相互邻近的小庄子组成的行政村。

仁、冯伴云负责的老工作队进村时，该村已经过了减租减息和平分土地，工作队以张洪军、张林同、罗延年等原有干部为核心，成立了贫农团和农会。

过多久，村里又进驻了由赵广玖等人组成的新工作队，新、老工作队同时领导村中斗争，而新工作队显居领导地位。

作队认为“最积极、最起作用的、能完成任务的”三名旧干部，新工作队却将其成分全部从贫农或中农改定为富农或富裕中农。

新工作队开始重新“扎根”，选出新积极分子。

后召开的群众大会上，新积极分子向老村干发难，指责他们没有及时分配果实、定成分不公，并在新工作队支持下予以撤职或逮捕[30].

在这份报告的行文中，明确将老工作队与旧干部并列，视为“封建势力”、“富农路线”、脱离群众的象征;新工作队则与新积极分子站在同一立场，成为贫苦农民、群众路线的象征。

老工作队同时并存，二者之间的对立和冲突自然难免。

中虽未提及上级派遣新工作队的原因，但是这一行为本身已经意味着对原工作队立场、能力或成绩的不信任、不满意，因之新来者理所当然地占据着有利位置。

注意的是，无论是工作队之间还是村庄内部的冲突，双方所使用的主要武器都是共产党的相关政策话语：新工作队、新积极分子强调阶级路线和贫雇农利益，倾向于激烈斗争;老工作队、旧村干则强调富农政策和斗争程序，倾向于温和斗争。

作队对原有权力格局的全盘否定，清楚地显示出土改期间运动式乡村治理模式的基本特征。

种治理模式下，新的否定旧的乃是基本规律，由于国家权力的不断介入和对上一轮运动结果的不断否定，乡村权力结构处于持续的运动状态，难以定型。?

三、工作队权力的制约因素

在上述罗杨二张家的个案中，新工作队为老工作队开列了一长串罪状，罪名包括“旧干部路线”、“干部富农路线”之类的路线问题，“急于求成”、“假积极分子”、“包办代替”、“脱离群众”之类的工作方式问题，“生活浮(腐)化”、“搞恋爱”、“吃白面”之类的生活作风问题，等等[31].这表明，土改工作队虽然在村庄社区里拥有最高权力，但这种权力绝不是不受任何制约的。

队员培养的积极分子是否真正贫穷、住在穷人家还是富人家、有无接收村民礼物和吃请，乃至衣着是否朴素、生活是否节俭、有无恋爱活动，都可能成为衡量其工作成绩和阶级立场的标准。?

大致说来，工作队权力的行使主要受到两种制约。

面是来自上级机构的领导和监督。

基层干部一样，一旦形势和政策发生变化，对工作队的行为和立场也需要作出新的评价。

北饶阳县五公村，1947年《中国土地法大纲》颁布之后，张玉昆工作队严格按照大纲的指示领导了土改工作，重新划分了阶级、分配了土地。

过不久，随着中央土地政策的调整，新的工作队取而代之，其主要任务就是“纠正原工作队的阶级斗争错误”[32].山西潞城县张庄工作队成立查账委员会，对前任村干进行审查和拘留，导致村干情绪低落和工作停滞不前。

专署党委书记来到村里，要求立即停止查账，努力扩大临时贫农团，并指出解散一切原有组织、停止所有干部工作是错误的做法，同时将张庄定为工作较好的“二类村”而不是工作队认为的“三类村”。

队由此改变了工作方向，查账委员会解散了，拘留的干部释放了，贫农团成员的标准也放宽了，“人们都清楚地感觉到，一股清新的风吹进来了”[33].这些都是上级领导对工作队进行干预、使村庄群众运动发生转折的实例。?

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