和布克赛尔县贫困农牧民搬迁创新模式

2013-02-20

11:08

来源：?

人民论坛网?

作者：

和布克赛尔县经工办?

核心提示： 近年来，和布克赛尔县结合北部山区贫困农牧民的实际，探索总结出和布克赛尔县北部山区贫困农牧民“公司+基地+搬迁户”的管理模式。

定居工程自2008年5月全面启动以来，县委、政府严格按照自治区、地区统一安排部署，牢牢把握“搬迁定居、脱贫致富”的工作主线，依托地缘资源优势，全力推进山区贫困农牧民搬迁定居工程，有效降低了扶贫成本，提高了扶贫效益，为自治县经济、社会主义新农村建设全面发展奠定了

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近年来，和布克赛尔县结合北部山区贫困农牧民的实际，探索总结出和布克赛尔县北部山区贫困农牧民“公司+基地+搬迁户”的管理模式。

定居工程自2008年5月全面启动以来，县委、政府严格按照自治区、地区统一安排部署，牢牢把握“搬迁定居、脱贫致富”的工作主线，依托地缘资源优势，全力推进山区贫困农牧民搬迁定居工程，有效降低了扶贫成本，提高了扶贫效益，为自治县经济、社会主义新农村建设全面发展奠定了坚实基础。?

基本情况

和布克赛尔县位于准噶尔盆地西北边缘，县域总面积3.06万平方公里，全县总人口5.7万人，其中，农村人口2.7万人，牧业人口9926人，辖2镇、5乡、4个牧场，由蒙、汉、哈等19个民族组成，是全疆唯一的蒙古自治县，也是自治区扶贫开发工作重点县之一，有贫困人口1797户5777人，90%以上居住在北部8个以牧业为主的乡场。?

和布克赛尔县地域辽阔,南北气温、土壤条件以及资源禀赋等差异较大,南部查和特积温高、土地肥沃,有着发展大农业得天独厚的自然条件,特别适宜农作物种植,年人均纯收入已高达8000余元。

部牧区气候恶劣、土地贫瘠、自然灾害频繁发生,大面积草场因过度放牧等因素而逐年退化,草畜矛盾突出,加之农牧业基础设施极其脆弱,抵御自然灾害能力差,虽经多年各种扶持,农牧民收入依然在4000元左右。

农牧民收入南北差距已拉大到5000元左右。

遇到大风、雪灾、干旱等自然灾害,北部牧区农牧民连基本的生产和生活都难以保证。

破解发展难题,消除“南北差距”,成为全县上下关注的热点问题。

底解决北部山区贫困人口的增收问题,加快自治县扶贫开发工作步伐,2007年,自治县结合新农村建设,按照“四个区域、三个转移”的工作思路,提出了实施北部山区贫困牧民搬迁定居试点工程。

五年的实践,使搬迁牧民的生活发展环境显著改善,增收渠道大大拓宽,农牧民收入不断增加。?

工作思路

为切实改变北部山区农牧民贫困面貌，改善山区贫困农牧民生产生活条件，缩小北部牧民和南部农民的收入差距，县委、政府经过多年反复调研论证，结合新农村建设，适时提出了“三个转移”的新农村建设思路。

依托新型工业的兴起，将北部牧区一部分农牧民转移到工业企业做工，实现身份的转变，从农牧民转变为工人;充分发挥南部查和特生态农业综合开发区适宜发展现代农业的优势，将北部牧区一部分农牧民转移到南部，参与农业开发，从事农业生产或现代养殖，实现由传统牧民到现代农民的转变;剩余的北部农牧民进行就地转移，实现集中定居，一方面在改造提升传统畜牧业的基础上，大力发展现代畜牧业，另一方面通过打造民俗文化旅游业，带动发展三产，宜牧则牧，宜商则商，多渠道增加牧民增收。?

“三个转移”的思路确定后，2007年，自治县紧紧抓住自治区将我县确定为山区贫困农牧民搬迁定居试点县的有利时机，按照“搬得出，稳得住，能致富”的原则，结合扶贫开发工作，进一步加大人力、物力和财力投入力度，坚持高标准、高起点科学规划，率先启动试点工作，将查干库勒乡20户贫困农牧民搬迁至查和特生态农业综合开发区，为每户牧民配套定居房78平方米，无偿划拨土地50亩，宅基地5亩，采用“公司+农户”的管理模式，由查和特生态农业综合开发区管委会统一对搬迁户进行管理，当年实现户均收入2.4万元，较2006年贫困人口人均纯收入1250元提高了4750元，为以后贫困农牧民搬迁定居工作积累了经验。?

2008年，我们按照“三个转变”的思路，搬迁定居贫困农牧民身份要转变，生产经营方式要转变，种植业结构要转变的精神，自治县积极探索转变搬迁定居贫困农牧民身份、土地经营模式的新途径，为切实解决搬迁定居贫困农牧民生产资金短缺和种植管理技术缺乏等问题，我们实行“公司+基地+搬迁户”的管理模式，搬迁定居贫困农牧民以50亩土地入股，由有实力的大企业和公司统一经营，帮助贫困户规避市场风险，解决生产资金和种植管理技术缺乏的问题，使搬迁定居贫困农牧民收入有基本保障，再由公司与搬迁户签订劳务合同，在公司统一承包经营的土地上打工，既使搬迁定居贫困农牧民收入有了双重保证，又能提高农业种植技术，逐步实现牧民向农民及产业工人身份的转变;通过公司统一经营，实现土地规模化、集约化、产业化经营，提高土地种植效益，增加搬迁定居贫困农牧民收入。

基本做法

(一)强化领导，健全机构。

山区贫困农牧民搬迁定居工作政策性强，涉及面广，建设任务多，工作量大，为使各项工作顺利进行，自治区专门成立了和布克赛尔县北部山区贫困农牧民搬迁定居工程协调领导小组，自治县也成立了以县委、政府主要领导任组长、副组长，扶贫、水利等相关单位为成员的搬迁定居工作领导小组，并在县扶贫办下设办公室。

镇场也成立了由党政主要领导任组长的搬迁工作领导小组，并确定一名领导具体负责此项工作。?

(二)科学规划，合理布局。

复详细调研、科学论证的基础上，先后编制完成了编制完成《查和特农业综合开发区总体建设规划》、《和布克赛尔县异地搬迁查和特农业综合开发区项目可行性报告》、《和布克赛尔县异地搬迁工作实施方案》、《和布克赛尔县北部山区贫困农牧民搬迁定居工作管理办法(试行)》，确保搬迁定居工程在科学规划的基础上顺利实施。

“公司+基地+搬迁户”经营模式及利益联结体，为每户北部山区贫困农牧民户型为60平方、80平方的搬迁农牧民安居房1套，配套50亩土地(土地使用权为30年)、暖圈，发展“现代特色农业、农区畜牧业、庭院经济”。

，将搬迁定居与新农村建设、扶贫开发、抗震安居、牧民定居等工作紧密结合起来，捆绑使用各类资金，发挥整体效益。

目前，一期已入住128户，二期入住131户，三期入住470户，使自治县北部山区9个乡镇场的贫困农牧民受益。

，搬迁户月人均工资达到1600元，最低工资1200元，勤劳能干的月工资达到3000元以上，逐步使搬迁户由农牧民向产业工人身份转变。?

(三)加强宣传引导，提高思想认识。

质量完成自治县搬迁定居工作既定目标，采取进村入户、新闻报道等多种形式，加大宣传引导力度，组织各乡镇场分管领导和专干，深入贫困乡村和贫困户家中，大力宣传自治县搬迁定居优惠政策，帮助贫困户对比分析搬迁定居前后的收入差距和生产生活情况，组织贫困户实地参观搬迁定居示范户的生产生活状况，坚定了贫困户搬迁定居的信心，为贫困牧民自愿搬迁定居奠定了基础。

，全县自愿搬迁并登记在册的贫困农牧民933户，其中少数民族807户，汉族126户。?

(四)完善规章制度，严格搬迁定居工作管理。

一步加快推进北部山区贫困农牧民搬迁定居工程，确保按期完成搬迁定居既定目标和任务，自治县将搬迁定居工作纳入各乡镇场年终工作考核。

，为切实加强和规范北部山区贫困农牧民搬迁定居工作，结合自治县实际，今年，制订了《和布克赛尔县北部山区贫困农牧民搬迁定居工作管理办法(试行)》，从制度上进一步规范了搬迁定居工作程序，明确了搬迁定居农牧民的权利和义务，使搬迁定居后期管理工作有章可循。?

(五)实施民生建设优先，统筹兼顾“富民安置”。

和什托洛盖镇工业园区、和布克赛镇创业孵化园区，进行统筹谋划，吸引上海新雅泰、徐矿集团、华鸿矿业等知名企业入驻工业园区，农牧民子女创业孵化园区建筑面积达1465平方米，由政府无偿提供建房用地和投入水、电、路等基础设施。

政为每户农牧民补贴5万元，完成富民安居楼1200套建设任务，带动1800户居民搬进新居，使自治县贫困人口、北部牧区一部分农牧民转移到工业企业做工，进一步繁荣第三产业，实现身份的转变，贫困农牧民进城创业，享受“无土安置”异地就业扶贫开发新模式带来的成果，实现贫困农牧民脱贫致富。?

取得成效

作为自治区试点工程和布克赛尔县1000户北部山区贫困农牧民异地搬迁定居工程从2008年正式启动以来，经过五年时间，相继把948户北部山区贫困农牧民已搬迁到南部查和特生态农业综合开发区实现了真正意义上的定居兴业。

定居牧民人均纯收入由搬迁前的2000余元增长到7000余元，实现人均收入跨越式增长。?

(一)创新扶贫帮困模式，实现了高投入，高标准集中连片的定居模式。

克赛尔县启动1000户北部山区贫困农牧民异地搬迁定居工程以来创新扶贫帮困模式把所有扶贫资金捆绑使用，集中效益。

目前，查和特生态农业综合开发区累计完成投入3.1亿元，其中国家投入1.1亿元、县财政自筹1.2亿元、群众自筹0.8亿元。

完成了供电、供排水、道路、水利、房屋建设、以及社区活动中心、卫生院、学校、通讯等配套设施建设，基本达到了“五通、五有、五能”的标准，极大的保障了定居农牧民的生产生活。

扶贫开发与牧民定居相结合的模式，解决了游牧民困难群体的定居问题。

先试点，后推广的办法，如将查干库勒乡贫困牧民搬迁至察和特开发区，建立了“公司+基地+搬迁户”和“大户+基地+搬迁户”管理模式，帮助贫困户规避市场风险，解决其缺乏生产资金和无种植管理技术的问题。

区水土资源的开发为农区畜牧业的崛起奠定了基础，解决了牧民定居饲草料地不足的难题。

纯收入由不足万元增长到2.4万元，人均收入达7000余元左右，开拓出一条游牧民贫困户走向富裕的新型发展之路。?

(二)走现代农业产业化道路，打造现代农业基地助搬迁定居农牧民增收。

克赛尔县按照“搬得出、稳得住、能致富”的目标，结合实际，采取“公司+基地+搬迁户”的集约化、规模化、现代化经营管理模式，引进龙头企业双色港农业开发公司、新疆康隆农业开发公司，初步建立企业和牧民利益联结机制。

山区积极采取“订单收购”、“公司+牧户+基地”、“银行+公司+牧户”等多种合作方式与牧民合作，在县扶贫办的大力支持下，蒙哥尔公司通过预付定金，养殖回购的方式帮助贫困牧民扩大养殖规模，用于扩大养殖规模及购买生产资料，确保牲畜安全越冬，以保证公司原料的收购，达到牧企双赢。

山区由察和特生态农业综合开发区管委会统一管理，采取“公司+农户”的生产经营模式，定居牧民把自己2.6万亩土地流转给香港弘港集团旗下的自治县双色港农业综合开发有限公司，到该公司务工的牧民按月最低工资1200元，月收入最高可达3000元以上，搬迁户人均月工资达到1600元。

，还为签订用工合同的牧民统一缴纳“五金”。?

(三)龙头企业与搬迁定居牵手打造现代农业基地，贫困农牧民向产业工人转变身份，增加工资性收入。

县委、政府的要求，每个搬迁定居户1-2名劳动力必须在现代农业基地就业当公司职工的前提下，龙头企业与搬迁定居自愿协商签订劳务用工合同，公司保障务工的搬迁户月人均工资达到1200元-2000元，从而逐步实现搬迁户由农牧民向产业工人身份的转变，实现山区贫困农牧民“搬得出、稳得住、能致富”的发展目标，今年底搬迁定居牧民劳务创收预计达700余万元，年户均增收1.2万元。

实现转型后，将通过技能培训成为产业工人，从事第三产业增加收入。

区种养大户，依托流转后规模化土地、草场等生产资料，进行科学种养，实现快速增收。?

(四)大力发展现代农区畜牧业，保障搬迁定居贫困农牧民后续收入。

现代养殖小区每个搬迁定居户配套宅基地及院落5亩地，配套建设暖圈128座，每座暖圈100平方米，畜牧兽医所1个，以政府补贴、项目支持、农牧民自筹的方式引进巴什拜羊1840只、新疆胡羊生产母羊400只，截至目前，可实现舍饲圈养5150只。

，积极引导搬迁户生产高营养骆驼奶、马奶、奶制品等多种畜产品，不断拓宽搬迁定居户的致富渠道。?

(五)建立新型搬迁定居贫困农牧民培训机制公司引导下的农牧民组织化程度的提高，创立了新型农牧民培训机制。

技局与蒙哥尔公司及恒丰合作社联合举办“科技之冬”农牧业合作社培训班，培训各乡镇场合作社贷款农牧民、科技示范户、养殖专业户、农牧业技术人员。

培训使广大农牧民掌握科技实用技术和综合运用实用技术的能力，增强其可行性操作，从而有效提高搬迁定居户养殖积极性。

存在的问题

(1)土地的熟化问题，制约北部山区贫困农牧民异地搬迁工作的开展。

和特土地使用权有三种形式：一是买断30-50年使用权的;二是划拨给乡镇场再转包出去的;三是剩余土地为年份不等的租赁地。?

因原有的合同正在合同期内，再增加带贫困户的条款，存在以下的问题：一是管理不规范。

特的原有承包户和买断使用权的土地的使用者已经转包多次，具体的种植者没有规章制度进行约束、管理;二是土地的熟化过程缺少资金投入。

国土资源局新开垦的土地，属于生荒地，头三年没有经济收入，但每年每亩土地种植需要投入500元，每户50亩土地需投入2.5万元，三年户均土地需要投入7.5万元，贫困户无力承担;三是县人民政府已经划拨土地给部分乡镇场，本来是用于搬迁贫困户的，但当时各乡镇场都无资金投入，又都以较低的价格转包他人，况且原划拨的土地的渠系工程和道路工程已由国家投入完成，种植乡镇场土地的承包户没有投入这笔资金，现各乡镇场又要重新带贫困户，查和特没有足够熟化的土地进行分配。?

解决以上问题一是制定出符合查和特实际的管理制度，并辅以是否给水的权力，制约和管理种植户。

引进大公司，县人民政府给公司优惠的条件，贫困户以土地入股形式加入公司，贫困户成为公司的农工或贫困户只有土地使用权，而经营权属于种植大户和公司，实行“五统一”管理，政府给予优惠政策和项目资金的倾斜，出现更多的“公司+基地+搬迁户”和大户带小户的模式;三是县政府制定政策，将原来划拨给各乡镇场的土地按实际投入的价格买回或与今年国土资源局新开垦的土地进行置换，再适当给种植户予以补贴，来解决土地的熟化过程。?

(2)没有健全的现代农业经营组织，阻碍北部山区贫困农牧民异地搬迁工作的进一步发展。

特已有种植作物面积近8万亩，每年需要购进大量的种子、化肥、农药、地膜等农资，有大量的农产品需要销售，由于没有分工协作的现代农业经营组织，种植户之间都是各自为阵，形成不了数量优势和价格优势，无形之中提高了成本，降低了收入。

，必须开拓市场，建立多种形式的生产经营服务体系，保障农牧民的利益最大化。?

(3)种植结构单一和龙头企业少，减少了北部山区贫困农牧民异地搬迁的收入。

结构单一，市场信息缺乏，抵御市场风险的能力就弱。

的棉花价格受市场的影响，一路走低，光价格因素的原因，贫困户每户减少净收入2万元。

优化产业结构，引进龙头企业，才能减少市场风险，增加农牧民收入。?

(4)优惠政策不到位和农牧民的思想意识转变慢，管理体制薄弱，“公司+农户”和大户带小户的管理模式的人员带动少，延缓了北部山区贫困农牧民异地搬迁工作?

虽然“公司+基地+搬迁户”和大户带小户的管理模式发挥了一定的作用，但只是带动80户贫困户，带动期间，公司和大户种植土地需要资金投入，需要贷款和合理安排种植，政府对他们没有资金和项目上的支持，加上公司和大户与贫困户之间是一种松散的关系，不是利益共同体，没有制度进行约束和管理，不服从管理，完不成任务，随意离开，时有发生，打乱了合理安排的种植计划，大大地消弱了公司和大户的积极性，大量贫困户定居后如何发展面临新的问题。?

今后发展方向

(1)继续完善农业基础设施建设。

基础设施建设是北部山区贫困农牧民异地搬迁工作重要物质基础，只有搞好渠系配套，实施有压滴灌建设，实施土地综合整治，改造中低产田，改良土壤，推广测土配方施肥技术，才能提高耕地质量，提高投入产出比，提高贫困户的人均收入，达到脱贫致富的目标。?

(2)建立健全新型农业社会化服务体系。

各种植户之间的联系，逐步形成利益共同体，建立健全各类农民专业合作社、专业服务公司、专业技术协会、农民经纪人等生产经营服务体系，整合查和特有限的生产资源，减少生产资料和农产品在运销环节中的费用，完善农业各方面信息的收集、汇总、筛选、研究提出方案的制度，确保种植符合市场的需求。?

(3)向节约型农业、循环型农业、生态型农业的方向发展。

广沼气、秸秆利用同改厕、改圈的垃圾处理结合起来，在养殖小区发展种植(秸秆)→养殖(粪便)→沼气(残渣)→种植(有机肥)，在中心居民区发展种植(秸秆)→沼气(残渣)→种植(有机肥)的循环体系，既充分利用了资源，清洁了环境，又提高了收入，而且还符合国家的政策，能争取国家资金的支持。?

(4)优化种植结构，引进龙头企业。

场为导向，科技创新为手段，质量效益为目标，优化种植结构，改变结构单一的局面，积极引进新、奇、特、优的品种，逐步形成规模，同时引进能够适应本地环境条件的龙头企业来安家落户，发展龙头企业+基地+农户的经营模式，带动经济的发展。?

(5)开展多种形式的技术交流活动。

同科研院所、高等学校的联系，运用其人才和技术的优势，开展双向技术合作，推广新技术、新品种，聘请专家到现场对贫困户进行实地讲解和演示，同时，带领部分有头脑、有能力、想干事的贫困户到先进地区进行观摩学习，使其改变思想观念，增强自我发展的能力。?

(6)围绕“一产抓特色、二产抓提升、三产抓拓展”的发展格局，以扶贫连片开发作为主战场，结合实际不断探索创新。

过去“要我做”的心理，将查和特搬迁定居区、广大搬迁定居户的目标、行动统一到“我要做”上来。

一产抓特色。

有机棉产业、甘草产业、农区畜牧业、庭院经济”做为扶贫搬迁工程项目的重点。

苹果树、山楂树、李子树种植1900株，做好小家小户院落的规划，在“翻地、开耕、打埂、精细作业”上下功夫;发展乌拉尔品系甘草种植面积达1.8万亩;实施有机棉土地认证3.4万亩，完成有机棉种植2.6万亩;引入新疆胡羊生产母羊1520只，逐步发展成多胎优质畜。

积极试种葵花、玉米、甜菜、辣椒、番茄、哈密瓜、无籽南瓜等有机经济作物，引导搬迁户生产高营养骆驼奶、马奶、奶制品等多种致富渠道。

推进10万亩有机棉基地和4万亩中药材(甘草)种植基地建设。

二产抓提升。

“公司+基地+农户”的发展模式，完成2012年甘草饮片加工厂建立投产，促进搬迁定居农牧民就业率在50%以上;投资5000万元，以发展5万只牲畜的养植规模为目标，启动实施农区畜牧业工厂化养植基地建设，按照每户30只小畜的发展要求，按照“现有、动态、平衡”的市场价值进行评估，实施整体“脱养”，杜绝牲畜减产。

种(养)植基地建设，重点扶持发展

“生物制能有机肥厂、有机棉精纺纱厂、饲草料加工厂、牲畜加工厂”等配套建设，促进搬迁定居区产业的发展壮大。

三产抓拓展。

对现有搬迁户的集中培训，切实加强北部搬迁农牧民的思想、政策、形势的引导，进一步拓宽搬迁定居户脱贫致富之路。

区位优势，发展加工和运输业，发展劳务产业，组织劳动力转移和发展服务业，形成了互相影响、互相带动的局面，带动搬迁区人员的人流、物流、商业繁荣。

察莫沿线丰富的大漠、胡杨、盐湖、晚霞、农业生态等旅游资源，大力开发胡杨林游、大漠游、盐湖游和有机生态农业旅游等新型产业发展模式，拓宽搬迁定居贫困农牧民增收渠道，最大限度地增加农牧民收入，不断巩固搬迁成果。?

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